业务研究项目系列之投资（第一期）——我国私募基金监管政策的发展历程及趋势

私募起源于美国。1976年，美国投行贝尔斯登的三名员工离职后创立了KKR，专门从事并购业务，成为最早的私募股权投资公司。经过近四十年的发展，目前美国私募行业已经成为金融市场的一股重要力量。上世纪90年代，国际私募机构开始进入中国市场；2000年后，本土私募机构也竞相涌现；2005年后，随着《创业投资企业管理暂时办法》的实施、《合伙企业法》的修订、创业板设立等一系列政策利好推动下，中国私募行业开始逐渐兴起。2014年后，因国家政策的大力扶持，全国掀起了一股“私募热”，私募行业真正步入到了高速成长期。在这一过程中，私募基金的快速成长也有力地支持了实体经济发展。据不完全统计，创业投资基金参与为沪深交易所输送了655家上市公司，参与为新三板市场输送了1596家挂牌公司。

伴随着这股私募热，我们要问，究竟什么是私募？它有哪些特征？又有哪些类型？自其产生以来，我国是如何对其进行监管的？又将采取哪些新举措对其进行监管或规范？针对这些问题，下面笔者将一一予以介绍或阐述。

一、私募基金概述

（一）私募基金的概念

私募基金是指以非公开的方式向特定投资者募集资金，并运用所募资金进行投资而设立的基金。

根据《私募投资基金监督管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第二条，“本办法所称私募投资基金（以下简称私募基金），是指在中华人民共和国境内，以非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金。私募基金财产的投资包括买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额及投资合同约定的其他投资标的。”

（二）私募基金的特征

1、募集资金的非公开性

不同于公募基金，私募基金只能采取非公开方式，面向特定投资者募集发售，而不得通过报刊、电台、电视、互联网等公众传播媒体或者讲座、报告会、分析会和布告、传单、手机短信、微信、博客和电子邮件等方式，向不特定对象宣传推介。

2、有一定的投资门槛

根据《暂行办法》的有关规定，私募基金应当向合格投资者募集。所谓合格投资者，是指具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只私募基金的金额不低于100万元且符合下列相关标准的单位和个人：（1）净资产不低于1000万元的单位；（2）金融资产不低于300万元或者最近三年个人年均收入不低于50万元的个人。

3、投资者的数量有一定限制

根据《暂行办法》的有关规定，私募基金应当向合格投资者募集，单只私募基金的投资者人数累计不得超过《证券投资基金法》、《公司法》、《合伙企业法》等法律规定的特定数量。

针对契约型基金，根据《证券投资基金法》第八十七条的规定，非公开募集基金应当向合格投资者募集，合格投资者累计不得超过二百人。针对公司型基金，则应当区分是有限责任公司还是股份有限公司。根据《公司法》有关规定，有限责任公司由五十个以下股东出资设立；而股份有限公司的设立应当有二人以上二百人以下作为发起人。如以有限合伙企业形式设立的私募基金，根据《合伙企业法》的规定，应当有二个以上五十个以下合伙人设立。

4、监管相对较为宽松

监管宽松是相对于公募基金而言的。在我国，公募基金受到监管部门的严格监管，而私募基金的监管则较为宽松，例如《暂行办法》第五条明确规定，设立私募基金管理机构和发行私募基金不设行政审批，允许各类发行主体在依法合规的基础上，向累计不超过法律规定数量的投资者发行私募基金。

（三）私募基金的类型

按照不同的标准，私募基金可以区分为不同的类型，如按投资对象的不同，可分为私募证券基金、创业投资基金、私募股权基金以及其他类别的私募基金；按照组织形式的不同，又可分为公司型私募基金、契约型私募基金以及有限合伙人型基金等。以下我简要这几种类型的基金。

1、依据投资对象所做的分类

（1）私募证券基金

私募证券基金，主要投资于公开交易的股份有限公司股票、债券、期货、期权、基金份额以及中国证监会规定的其他证券及其衍生品种。

（2）创业投资基金

创业投资基金，主要向处于创业各阶段的成长性企业进行股权投资的基金，如处于初创期的高新技术企业。

（3）私募股权基金

私募股权基金，是指除创业投资基金以外主要投资于非公开交易的企业股权。

（4）其他类型的基金

其他类别私募基金，投资除证券及其衍生品和股权以外的其他领域的基金。

2、依据组织形式所做的分类

（1）公司型私募基金

公司型私募基金是依据《公司法》及基金公司章程设立，基金投资者是基金公司的股东，享有股东权，按所持有的股权承担有限责任，分享投资收益。

（2）契约型私募基金

契约型私募基金是依据《证券投资基金法》及基金合同而设立的一类基金。基金合同是规定基金当事人之间权利义务的基本法律文件。在我国，契约型基金依据基金管理人、基金托管人之间所签署的基金合同设立；基金投资者自取得基金份额后即成为基金份额持有人和基金合同的当事人，依法享有权利并承担义务。

（3）有限合伙型私募基金

有限合伙型私募基金是指普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）依据《合伙企业法》以及合伙协议组建的私募基金。该类型基金通常由GP担任合伙事务执行人，而合伙协议是规定行为各方权利和义务的基本法律文件。

二、我国私募基金监管的历史沿革

私募基金自从我国出现以来，已有二十多年的历史，在我国大致经历了以下几个阶段：从游走于灰色地带到合法化，从变更监管主体到野蛮生长，再到史上最严监管年。回顾其整个发展历程，可以看到其成长并非是一帆风顺的，相反充满了坎坷与波折。

（一）游走于灰色地带

私募基金起源于美国。1976年，美国投行贝尔斯登的三名员工离职后创立了KKR，专门从事并购业务，成为最早的私募股权投资公司。上世纪90年代，国际私募机构开始进入中国市场；2000年后，本土私募机构也竞相涌现；2005年后，随着《创业投资企业管理暂时办法》的实施、《合伙企业法》的修订、创业板设立等一系列政策利好推动下，中国私募行业开始逐渐兴起，并在2011年达到一轮高潮。

此时，虽然私募基金在我国发展得如火如荼，但实际上，在2013年6月1日之前，即《证券投资基金法》修订以前，我国在法律层面上不存在私募证券基金。虽然在2003年的《证券投资基金法》起草过程中，有过试图将私募证券基金、产业投资基金和风险投资基金同时纳入该法予以调整的建议，但由于立法者考虑到因私募证券基金、产业投资基金和风险投资基金再设立程序、募集方式及行政监管方面存在较大差异，同时统一监管会涉及不同机构监管权力重新分配的问题。最终，为了统一意见及尽快通过，仅将证券基金列入了监管体系。事实上，2003年版的《证券投资基金法》只适用于公开发售基金份额募集证券投资基金，即公募证券投资基金，连私募证券基金也被排除在监管之外，使得私募证券基金长期游走于灰色地带。后续对2003年版的《证券投资基金法》的两次修改即使面对较大呼声，也未能改变当时确立的监管体系，未能形成一部集创业投资基金、股权投资基金、证券投资基金及其他类型投资基金为一体的基金法。

需要注意的是，虽然创业投资基金、股权投资基金也未纳入2003年《证券投资基金法》内，但并不意味着其同私募证券基金一样没有法律依据；事实上，2005年11月15日，国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》（自2006年3月1日起施行），就创业投资企业予以了规范，并明确其主管部门为发改委。2014年，跟随私募股权投资基金划归证监会监管的脚步，中央编办综合司发出《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》，正式明确证监会为创业投资基金的主要监管部门，并将创业投资企业的称谓修改为创业投资基金。

（二）合法化

虽然2003年的《证券投资基金法》并未规定私募证券基金的法律地位，但私募证券基金在我国依旧如火如荼地发展着。但长期缺乏立法规制，导致私募基金活动良莠不齐，非法集资、欺诈客户、挪用资产、不正当竞争等丑恶现象屡见不鲜。为了兴利除弊，在近十年后，全国人大常委会对《证券投资基金法》作了一次修订（自2013年6月1日起施行），对实践中业已存在的私募证券基金采取了“招安”并监管的立法政策。修订后的《证券投资基金法》（以下简称“新法”）一方面让长期潜水作业的私募基金全部浮出水面，另一方面对其严加监管，做到投资者与管理者、托管者各行其道，各行其权，各享其利，各尽其责，各得其所。

新法不但在第三条第三款中确认了私募证券基金的法律地位，并在第十章用十个条款详细规定了合格投资者制度、基金托管制度、基金管理人资格的协会登记制度、基金募集的宣传推介禁令、基金合同范本制度与资金募集的事后协会备案制度等内容。此外，新法第一百五十四条明确规定了“公开或者非公开募集资金，以进行证券投资活动为目的设立的公司或者合伙企业，资产由基金管理人或者普通合伙人管理的，其证券投资活动适用本法。”也即意味着公司型私募证券基金以及合伙型私募证券基金也被纳入到新法的调整范围之内，新法的调整范围得到了进一步拓宽。

（三）变更监管主体

近年来，我国私募股权基金行业发展较快，对促进中小企业成长，完善资本市场体系，优化社会资源配置发挥了积极作用，但相关管理部门的职责不够明确，给行业发展带来不利影响。

因此，为进一步理顺相关管理部门的职责关系，2012年底，全国人大常委会修订后了《证券投资基金法》（自2013年6月1日起生效）。新法将私募证券基金纳入了调整范围，并授权“国务院金融监督管理机构”制定对私募基金的基金管理人进行规范的具体办法；最终，这个任务交给了证监会。另外，根据《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》（中央编办发[2013]22号）以及中央编办综合司《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》(编综函字[2014]61号)的精神及要求，创业投资基金、私募股权基金和私募证券投资基金的监管工作由证监会负责。

同样需要注意的是，对于私募证券投资基金，证监会具有当然的监督管理权利；但对于私募股权投资基金、创业投资基金，除受证监会监管外，还受其他部门的监管。中央编办在《关于私募股权基金管理职责分工的通知》规定了“发展改革委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施，会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范”。此外，对于创业投资基金，如果其组织形式为公司或者合伙企业，则根据《创业投资企业管理暂行办法》，则其不仅受证监会的监管，还受发改委的监管，其不仅应当到基金业协会备案，还应当依据《创业投资企业管理暂行办法》到创业投资企业管理部门（国务院管理部门为国家发展和改革委员会；省级管理部门由同级人民政府确定）备案，否则将无法享受相关政策支持。

（四）野蛮生长

在2013年的《证券投资基金法》将私募证券基金纳入调整范围后，2014年初，中国证券投资基金业协会颁布了《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，明确了私募基金管理人登记及私募基金备案等有关问题。为进一步促进资本市场健康发展，健全多层次资本市场体系，2014年5月9日，国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发〔2014〕17号）（以下简称 《意见》），首次用了一节的篇幅明确提出“培育私募市场”，并明确要建立健全私募发行制度以及发展私募投资基金。此外，2014年6月30日，证监会根据2013年《证券投资基金法》以及《意见》，制定了《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会令[105]号），不仅明确了设立私募基金管理机构和发行私募基金不设行政审批，而且在信息披露方面，仅对需要向投资者披露的重大事项进行了规定，未要求进行公开信息披露；在基金托管环节，也未强制要求基金财产进行托管。

这一系列的制度和安排，不仅为我国私募行业的健康发展提供了较为明确的法律依据，同时也极大的促进了私募行业的发展。数据显示：自2014年2月监管部门出台私募基金管理人登记及私募基金备案制度以来，据银河证券“私募汇”数据，截止2015年12月31日，备案私募基金管理人数量已达25054家，从业人员475471人，备案私募基金达25697只，注册资本12980.22亿元，实缴资本7993.58亿元。此外，截止2015年底，共有25697只私募基金进行备案。其中，2015年全年备案私募基金18244只，占全部私募基金数量的71%，2015年私募基金行业发展大幅加速。可以说，我国私募基金正迎来发展的春天。

但另一组数据显示，截至2016年1月底，已登记私募基金管理人达到25841家。其中，已登记但未展业的私募基金管理人（即“空壳”）数量超过1.7万家，占到已登记私募基金管理人总量的69%。此外，在私募行业迅猛发展的同时，也出现了大量的非法集资等违法犯罪行为，严重损害了私募行业的整体形象，也给社会稳定带来了一定的负面影响。

（五）史上最严监管年

经历野蛮生长后，从2015年下半年，私募行业监管日趋收紧。2016年以来，私募圈迎来“强监管”，监管大年风不止。针对时下操纵市场行为泛滥、非法集资、跑路案件频发的私募，2015年10月，新上任协会会长的洪磊首先把矛头对准了大批滥竽充数的“失联”私募机构。当年9月，中国基金业协会率先针对失联异常私募进行了清理和公示。

紧接着，针对私募机构备案门槛较低的问题，中国基金业协会在今年2月5日又推出了《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》（以下简称《公告》），也被称之为“私募备案新规”。新规全面提高了私募机构的备案门槛，提出私募基金管理人需满足高管有从业资格、备案需出具法律意见书、在期限内需备案首只产品等一系列要求。例如《公告》要求，“自2月5日起，新登记的私募基金管理人在办结登记手续之日起6个月内仍未备案首只私募基金产品的，中国基金业协会将注销该私募基金管理人登记；已登记满12个月且尚未备案首只私募基金产品的私募基金管理人，在2016年5月1日前仍未备案私募基金产品的，中国基金业协会将注销该私募基金管理人登记；已登记不满12个月且尚未备案首只私募基金产品的私募基金管理人，在2016年8月1日前仍未备案私募基金产品的，中国基金业协会将注销该私募基金管理人登记”。由此，5月1日和8月1日，也成为很多私募机构的“保壳”大限。

根据有关数据显示，截至2016年1月底，已登记私募基金管理人达到25841家。其中，已登记但未展业的私募基金管理人数量超过1.7万家，占到已登记私募基金管理人总量的69%。随着5月1日的到来，近2000家空壳私募机构被注销，而8月1日的第二批空壳私募清理潮中，有超7800家空壳私募机构被注销私募基金管理人登记。

除了清理空壳私募外，一些打着私募旗号做着P2P、众筹、配资等业务的机构也将无法存活。中国基金业协会在发布的《私募投资基金登记备案的问题解答(七)》中首度明确了，从事P2P/P2B、众筹、民间借贷、配资业务、小额理财等业务的私募基金将不予以登记。此外，为了规避私募合格投资者100万元的投资门槛，而将产品收益权拆分的做法也再度被明令禁止。

三、我国私募基金监管未来发展趋势

2016年5月，中国证监会副主席李超在“中国私募基金业2016论坛”做了一个题为“凝聚多方共识 扶持监管并举 合力推进私募基金行业健康发展”的讲话。在该讲话中，李超提出，在监管方面，证监会将以行为规范为主，着力从以下五个方面构建符合私募投资基金特点的适度而有效的监管及自律体系：

（一）准确把握市场进入制度，既维护市场活力和效率，又能够在进入环节提高市场机构的规范化水平

鉴于私募基金投资者应是具有风险识别能力和风险承担能力的合格投资者，投资者有积极性选择优秀基金管理人并约束其管理运作行为，证监会对私募基金管理人机构和私募基金不设前置审批，而是采取事后登记备案制度。同时，为确保私募基金专业化合规运作，并保障投资者合法权益，有必要就私募基金管理人的专营性和合规性、从业人员资质和基本的展业保障等方面提出规范性要求。

（二）完善合格投资者制度，规范私募基金募资行为，有效防范非法集资

对私募基金不实行前置审批，其前提是私募基金仅向合格投资者募集资金。只有合格投资者制度能够得以切实施行，对私募基金的适度监管才具备现实基础。现行《私募投资基金监督管理暂行办法》虽然明确了合格投资者标准和评估程序，以及资金募集对象、方式和规则，但有些条款过于原则，需要进一步完善相关制度安排与程序，以防范违规募集和非法集资行为。

（三）加强基础设施建设，完善风险监测体系，及时发现风险隐患

证监会正研究开发私募基金监管信息系统，建立健全私募基金信息统计和风险监测指标体系，以及时掌握行业发展状况，发现风险隐患。

（四）加强事中事后监管，加大检查执法力度，倒逼市场机构在事前即树立合规意识

为加强事中事后监管，去年以来，证监会先后发布《私募投资基金现场检查工作指引（试行）》和《关于加强私募基金日常监管和风险防范工作的通知》，努力构建起包括“机构自查、随机抽查、专项检查、个案检查”在内的立体式现场检查制度，并加快建立私募基金突发事件应急处置机制。

（五）探索分级分类监管，完善分类公示制度，建立私募机构守信激励和失信约束机制

诚信是私募机构可持续发展的生命线。证监会将根据私募机构的合规守信情况和不同类型私募基金的特点，研究制定分级标准，在风险监测、现场检查、信息披露等方面提出不同监管要求，并实施差异化监管安排。在此基础上，完善分类公示制度，一方面对合规水平和诚信水平较高的机构给予有力激励，另一方面对违规失信机构给予应有的诚信约束。

四、结语

私募基金从上个世纪90年代初在我国产生以来，已历经了二十多年风风雨雨。从最初的游走于灰色地带，到逐渐合法化；再从历经野蛮生长，到逐渐趋于规范，生动地展示了我国私募行业从出现到成长再到成熟的发展历程。未来展现在我们面前的必将是一个更加规范、透明和成熟的私募行业。